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舊城改造中存在的法律問(wèn)題與對(duì)策論文
一、舊城改造的概述
（一）舊城改造的涵義
城市，作為一個(gè)生態(tài)實(shí)體，其生長(zhǎng)和維持是一項(xiàng)長(zhǎng)期規(guī)劃的事業(yè)。當(dāng)城市經(jīng)歷局部或部分地老化、病死，進(jìn)而開(kāi)展規(guī)劃性的改造、替換性地修補(bǔ)療養(yǎng)，便是“舊城改造”這一詞匯的開(kāi)始。顧名思義，舊城改造就是指對(duì)已經(jīng)不再適應(yīng)目前城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，從而進(jìn)行物質(zhì)環(huán)境部分的改造和開(kāi)發(fā)，促使城市的整體功能能夠得到進(jìn)一步的改善和提高。然而，在王軍筆下的北京，舊城改造是“成片推倒四合院平房區(qū)建設(shè)高層建筑的大規(guī)模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式”，當(dāng)然也有1950年時(shí)對(duì)“梁陳方案”的全盤否定。這就像是全國(guó)政協(xié)委員馮驥才提出的“規(guī)劃性破壞”概念一樣，舊城區(qū)內(nèi)的房子越拆越密，社會(huì)矛盾便是越拆越多。而在可持續(xù)發(fā)展的前提下，這樣的大改大建模式是萬(wàn)萬(wàn)不行的，所以舊城改造就必須遵循一種能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)改善和提高城市整體功能的目的。
�。ǘ┊�(dāng)前舊城區(qū)在我國(guó)的改造現(xiàn)狀
每一個(gè)不同的城市，每一個(gè)不同的舊城區(qū)，在社會(huì)發(fā)展的大潮流下，都經(jīng)歷著不同形式的舊城改造。中國(guó)城市化的發(fā)展推動(dòng)著各地的舊城更新去呈現(xiàn)一個(gè)多模式、多層次的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
1.舊城改成的千篇一律
像是書中所描繪的“三十年代我家坐落在北平東城北總布胡同，是一座有方磚鋪地的四合院，里面有個(gè)美麗的垂花門，一株海棠，兩株馬纓花�！钡牧毫峙f居早在2011年10月份時(shí)就被拆毀了倒座房和第二進(jìn)北房，直到2012年1月27日梁林故居被毀事件才被媒體報(bào)道披露。而像南北匯通、中外融合的廣州嶺南文化，東山、西關(guān)等具有傳統(tǒng)文化特色的騎樓、舊屋同樣在舊城改造中轟然倒塌。廣州“東山小洋樓”等特色舊建筑拆遷、改造個(gè)案也是引起了極大的轟動(dòng)。
2.舊城改成的受眾群體
放眼整個(gè)我國(guó)的舊城改造，無(wú)論是逐漸消失的北京胡同和四合院，還是上海的弄堂，嶺南的騎樓。在舊城改造整個(gè)工程中，受到傷害的遠(yuǎn)不止文物遺產(chǎn)、歷史街區(qū)，還有在舊城區(qū)中居住的原居民，以及那些縱觀歷史長(zhǎng)河的城市文化。畢竟，人才是城市的最主要分子。雖說(shuō)城市沒(méi)有我們?nèi)吮悴粡?fù)存在，然而沒(méi)有城市的我們，又是否得以存在呢？
二、我國(guó)舊城改造中所存在的法律問(wèn)題
�。ㄒ唬┳非蠼�(jīng)濟(jì)利益與強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益的矛盾沖突
拆遷戶與開(kāi)發(fā)商的僵局，以及房子那戲劇化的危險(xiǎn)困境，在開(kāi)發(fā)商以及整個(gè)城市追求經(jīng)濟(jì)利益的步伐下，社會(huì)效益總會(huì)被人拿起又放下。關(guān)于拆遷，我國(guó)也有規(guī)定，一般國(guó)家為了公共利益的需要，都是可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。因?yàn)槌鞘型恋貧w國(guó)家所有。然而就像是梁曉聲在《中國(guó)社會(huì)各階層分析》一書中說(shuō)的一樣，“城市平民和貧民”作為城市社會(huì)階層中最末流的那一層，因?yàn)樵谏钌细嘁蕾嚵松鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)所提供的物質(zhì)服務(wù)和精神支持，所以舊城區(qū)中所形成的獨(dú)特的文化氛圍大部分是由他們而起，而舊城改造在房地產(chǎn)公司的商業(yè)運(yùn)作下進(jìn)行，從而無(wú)法基于社會(huì)公平原則和人文精神，去很好地保護(hù)舊城區(qū)居民的利益。所以表面上看來(lái)是房地產(chǎn)公司與被拆遷戶的賠償金問(wèn)題，但實(shí)際上是在拆遷中房地產(chǎn)公司更多地?zé)o視了舊城居民精神方面的需求，從而打斷了城市的文脈。
�。ǘ┡f城區(qū)中的歷史文化街區(qū)法律保護(hù)缺失問(wèn)題
由于歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的原因，越是靠近市中心的舊城區(qū)，便越是大量傳統(tǒng)歷史文化街區(qū)的聚集地。歷史文化街區(qū)強(qiáng)調(diào)的就不僅是單獨(dú)的個(gè)體建筑了，而是地段內(nèi)的整個(gè)歷史環(huán)境。有時(shí)候，歷史建筑的單個(gè)文物價(jià)值并不高，而歷史環(huán)境的整體性才是真正的價(jià)值體現(xiàn)。在我國(guó)，歷史文化街區(qū)的立法幾乎是空白，就算有些稍微涉及的文件，諸如《城市紫線管理辦法》以及地方性的《汕頭市經(jīng)濟(jì)特區(qū)小公園開(kāi)埠區(qū)保護(hù)條例》。但其涉及內(nèi)容的廣度與深度仍然不足，在保護(hù)運(yùn)行發(fā)展的過(guò)程中，具體到點(diǎn)面的管理操作所可能涉及的法律問(wèn)題仍十分欠缺。而歷史文化街區(qū)中，不止個(gè)體建筑所涉及的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，整個(gè)街區(qū)的規(guī)劃等諸多問(wèn)題，其復(fù)雜性都是造成在實(shí)際保護(hù)過(guò)程中法律法規(guī)的執(zhí)行力所存在的彈性大、出入大的主要原因。城市規(guī)劃本是一種行政執(zhí)法的過(guò)程，而歷史文化街區(qū)作為城市規(guī)劃的重要組成部分，其保護(hù)就必須納入到城市規(guī)劃實(shí)施管理體系當(dāng)中，從而依賴于系統(tǒng)的、嚴(yán)密的法律法規(guī)體系。
�。ㄈ┡f城區(qū)中建筑產(chǎn)權(quán)不明晰問(wèn)題
如中山大學(xué)教授馮原所說(shuō)，“產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直是困擾老房子保護(hù)的重要原因�！辈黄谌�，這也是困擾舊城改造以及房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)的重要原因。產(chǎn)權(quán)，作為在一系列可選擇的排他性行為中做出選擇的權(quán)利，能夠在通過(guò)調(diào)節(jié)成本的前提下，限定行為的邊界或是激勵(lì)人們做出選擇。所以在市場(chǎng)條件下，推動(dòng)舊城改造的主體依據(jù)理性的產(chǎn)權(quán)限定行為集合，做出較優(yōu)選擇，從而促使這種行為集合對(duì)舊城改造空間結(jié)構(gòu)起到累積式的更新作用。我國(guó)的舊城區(qū)一般是以傳統(tǒng)街坊為主的街區(qū)，是城市不斷經(jīng)過(guò)歷史的發(fā)展一步一步所形成的現(xiàn)存環(huán)境。而作為鄰近港澳的嶺南地區(qū)，其舊城區(qū)由于多種因素，更是城市的中心地帶，其房產(chǎn)大多為僑房。由于歷史原因，我國(guó)的私有房產(chǎn)，特別是僑房，都難以尋找回產(chǎn)權(quán)人，同時(shí)又缺少合法的代理人。所以由于產(chǎn)權(quán)不明晰，在舊城區(qū)中的歷史建筑物就更難以得到保護(hù)。一般來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)人就是建筑物的保護(hù)責(zé)任人，但當(dāng)產(chǎn)權(quán)人下落不明或房屋權(quán)屬不清晰的情況，房屋的代管人便是保護(hù)責(zé)任人；再?zèng)]有代管人的，使用權(quán)人是保護(hù)責(zé)任人。這在2014年2月1日實(shí)施的《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》以及2014年6月1日實(shí)行的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)小公園開(kāi)埠區(qū)保護(hù)條例》中都有相關(guān)規(guī)定。在歷史建筑的保護(hù)上，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是根本，如今大多的居住主體與產(chǎn)權(quán)歸屬都無(wú)法達(dá)到同一。這勢(shì)必造成由于產(chǎn)權(quán)不明晰，歷史建筑的修繕保護(hù)出資的難題，而也不可能為其一一埋單。
�。ㄋ模┡f城改造中的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制偏差問(wèn)題
舊城改造項(xiàng)目一般采取一種由主導(dǎo)、企業(yè)開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式進(jìn)行。所以，當(dāng)城市改造資金不再由提供時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行就必定帶來(lái)以盈利為主要目的的改造模式。當(dāng)前，一個(gè)街區(qū)的改造，可能是由一家大型的房地產(chǎn)公司主導(dǎo)，也可能是由多家開(kāi)發(fā)商公共參與進(jìn)行，再由提供一定的優(yōu)惠條件和相關(guān)政策。在這種情況之下，假如為了滿足開(kāi)發(fā)商利益，必定會(huì)做出一些不合理的讓步。而缺乏有效的相關(guān)政策和規(guī)范來(lái)約束開(kāi)發(fā)商的行為，無(wú)法使之滿足城市的總體規(guī)劃要求，便會(huì)造成改造局面的失控，從而造成極其惡劣的后果。在舊城改造中，引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，其主要目的是為了更加有效地利用改造資金，從而減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，并能夠以此通過(guò)市場(chǎng)的運(yùn)作達(dá)到多方互利的目的。然而市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)利益的巨大驅(qū)使，在缺乏法律法規(guī)的約束時(shí)，便極易造成市場(chǎng)運(yùn)作對(duì)舊改的改造偏差。
三、完善我國(guó)舊城改造中的法律問(wèn)題的思考
�。ㄒ唬┡f城改造信托模式的制度引進(jìn)
在美國(guó)，舊城改造信托具體是指，為了實(shí)現(xiàn)舊城改造的信托目的，被改造區(qū)域內(nèi)的居民將其土地及建筑物等不動(dòng)產(chǎn)交付給進(jìn)行舊城改造的信托機(jī)構(gòu)。因此，舊城改造信托即是，在進(jìn)行舊城改造后，將更新后的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行處分，從而獲得信托收益后，用來(lái)分配給受益人的行為。不過(guò)目前在我國(guó)尚未有成熟的舊城改造信托的概念，但是根據(jù)信托的基本理念和我國(guó)《信托法》對(duì)信托的定義及舊城改造信托的實(shí)踐，我們可以得出舊城改造信托的定義，當(dāng)舊城改造區(qū)域范圍內(nèi)的居民及作為委托人，基于對(duì)作為受托人的信托機(jī)構(gòu)的信任，將其房屋的所有權(quán)等財(cái)產(chǎn)通過(guò)合同的方式委托給信托機(jī)構(gòu)，由信托機(jī)構(gòu)以此資產(chǎn)作為依托，向市場(chǎng)募集信托資金，以募集來(lái)的資金來(lái)進(jìn)行舊城改造的工程。當(dāng)舊城改造完畢后，信托機(jī)構(gòu)將會(huì)按照信托合同已約定好的分配額度將信托財(cái)產(chǎn)分給居民、及投資者，從而完成這一系列的信托行為。信托機(jī)構(gòu)在舊城改造整個(gè)大工程中，始終是作為一個(gè)非性的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以第三方的身份來(lái)介入工作。這樣不僅可以緩和和民眾的直接對(duì)抗矛盾的激化，還可以以信托機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)資質(zhì)和良好信譽(yù)，及其濃厚的商業(yè)性和競(jìng)爭(zhēng)性去更充分有效地運(yùn)用舊城改造資金，從而達(dá)到保障民眾的切實(shí)利益的目的，也達(dá)到保護(hù)舊城區(qū)域中歷史文化街區(qū)的目的。我國(guó)目前的舊城改造，大部分是以或者是控股的企業(yè)來(lái)主導(dǎo)或直接操作，而工程中所需要的龐大資金，是財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，也是企業(yè)極大的資金負(fù)累。在資金運(yùn)作的過(guò)程中，往往可能因?yàn)橘Y金鏈的斷裂，從而發(fā)生舊城改造工程的全面停滯，就如汕頭市小公園片區(qū)的改造，長(zhǎng)達(dá)10年的停工狀態(tài)。
（二）建立舊城區(qū)中的對(duì)歷史街區(qū)的調(diào)查制度和登記制度
舊城區(qū)所現(xiàn)存的歷史街區(qū)、歷史建筑，可能隨著社會(huì)的發(fā)展，房屋民宅的新建，從而匿藏于無(wú)人問(wèn)津的大街小巷之中。所以，對(duì)舊城區(qū)中的歷史街區(qū)保護(hù)，就需要更好地掌握街區(qū)的現(xiàn)狀和文化現(xiàn)狀。然而單靠部門所存檔的規(guī)劃材料是不足以詳盡掌握的，這就需要在對(duì)歷史文化街區(qū)有一個(gè)細(xì)致的摸底調(diào)查，然后依據(jù)一手資料作出科學(xué)合理的分析，進(jìn)而作出進(jìn)一步的規(guī)劃。歷史文化街區(qū)由于其歷史、政治、文化等因素，需要更多專業(yè)人士來(lái)進(jìn)行保護(hù)工作，所以這就要求我們建立起一個(gè)對(duì)歷史文化街區(qū)的調(diào)查制度。在通過(guò)建立起這樣的一個(gè)制度，達(dá)到完善歷史街區(qū)的資料，也通過(guò)法律法規(guī)對(duì)歷史文化街區(qū)的認(rèn)定、調(diào)研、分析、規(guī)劃、維護(hù)及監(jiān)督等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，從而使歷史文化街區(qū)的調(diào)查工作法制化。而且在調(diào)查工作中，還可適當(dāng)加入公眾參與的調(diào)查部分，通過(guò)聯(lián)合當(dāng)?shù)氐拿耖g組織、專家學(xué)者，以一種更為親近街區(qū)的身份進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)，從而達(dá)到收集歷史街區(qū)文化方面的資料。這些資料便能為歷史文化街區(qū)的確立、規(guī)劃和維護(hù)提供一個(gè)輔助性的材料幫助，既有助于市民充分了解、積極參與到保護(hù)歷史文化街區(qū)的活動(dòng)，也有助于國(guó)家和地方更完善地實(shí)施舊城改造的工程。
（三）建立完善無(wú)主歷史建筑的收納管理制度
在無(wú)法明晰產(chǎn)區(qū)前提下，歷史建筑既無(wú)產(chǎn)權(quán)人，又無(wú)代管人和使用權(quán)人。這樣的歷史建筑就需要擔(dān)責(zé)。所以，對(duì)于無(wú)主的歷史建筑，應(yīng)該建立完善無(wú)主歷史建筑的收納管理制度。對(duì)于高房齡的，例如建設(shè)時(shí)間達(dá)到70年以上的建筑，房產(chǎn)登記簿上記載的歷史房屋。如果沒(méi)有業(yè)主或繼承人的，即推定業(yè)主死亡且無(wú)繼承人，將該歷史建筑收歸為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，為負(fù)責(zé)日常的維護(hù)修繕。歷史建筑的文化保護(hù)屬于社會(huì)公共利益，在沒(méi)有私人利益的介入下，承擔(dān)對(duì)其的管理責(zé)任。也正如廣州市律師協(xié)會(huì)民事業(yè)務(wù)委員會(huì)主任詹禮愿博士所說(shuō)，建議由財(cái)政部門牽頭制訂《無(wú)主財(cái)產(chǎn)國(guó)庫(kù)收納管理辦法》，以立法的方式明確無(wú)主歷史建筑的責(zé)任主體。
�。ㄋ模┌l(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的可行性借鑒運(yùn)用
發(fā)展權(quán)，是指一種能夠改變土地用途或提高土地用度的權(quán)利。通俗地講，就是一種從土地所有權(quán)中分離開(kāi)來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且這種財(cái)產(chǎn)權(quán)兼具了獨(dú)立性與可轉(zhuǎn)移性，是可以與土地所有權(quán)中相分離的，既可進(jìn)行支配，又可單獨(dú)出售。而發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，則是用發(fā)展權(quán)的出售所得作為成本，來(lái)補(bǔ)償土地所有權(quán)人在土地發(fā)展受限的損失。因?yàn)榘l(fā)展權(quán)是可以通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)交易所購(gòu)得，所以所購(gòu)得的發(fā)展權(quán)將對(duì)于希望以特許發(fā)展強(qiáng)度建筑的建設(shè)者，有額外強(qiáng)度增加的獲利，對(duì)于移出建筑的賣方也可從中獲得合法的利益。其實(shí)，將發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度運(yùn)用在舊城改造上的這種做法，在美國(guó)、日本等國(guó)家地區(qū)都卓有成效。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的出發(fā)點(diǎn)是為了保存和維護(hù)舊城改造區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)街道與具有歷史價(jià)值的街區(qū)及建筑物，同時(shí)又是為了促進(jìn)該區(qū)的再發(fā)展，強(qiáng)化此區(qū)域的產(chǎn)業(yè)特色，從而提升整體區(qū)域空間的質(zhì)量。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，在尊重舊城改造區(qū)域中產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)上得到了很好的體現(xiàn)。它采用土地發(fā)展權(quán)為主的補(bǔ)償方法，以此改變所有權(quán)人在投入保存維護(hù)的外加成本，并且大大減小了在維護(hù)方面的投入成本，同時(shí)又能夠增加開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)利益。這一以激勵(lì)為主的誘導(dǎo)性質(zhì)的管制特色的制度，無(wú)疑是既可以帶動(dòng)所有權(quán)人對(duì)保存歷史性建筑物及歷史文化街區(qū)的觀念，使得這些產(chǎn)權(quán)人可以自發(fā)性地辦理建筑物整建維護(hù)的計(jì)劃，也可以使得舊城改造中的歷史文化街區(qū)得到更好的發(fā)展。
四、結(jié)語(yǔ)
舊城改造是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，舊城改造也逐漸演變出多種更新模式、多個(gè)層次推動(dòng)發(fā)展的趨勢(shì)。從過(guò)去單一的改造到更新，再到重新開(kāi)發(fā)。在舊城改造、舊城再開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中，以實(shí)際改善居民的居住條件和居住環(huán)境為目標(biāo)。通過(guò)立法的手段，以法律法規(guī)的方式，解決市民的產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的問(wèn)題，緩和與市民的矛盾。只有這樣，我們才可以達(dá)到城市化真正走上可持續(xù)發(fā)展道路的目的。
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