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消費者權(quán)益保護(hù)示范報告
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保護(hù)消費者權(quán)益是反壟斷法的立法目標(biāo)之一，但保護(hù)消費者合法權(quán)益較少直接體現(xiàn)在反壟斷法的視野中，反壟斷法更注重保護(hù)市場競爭力。從本質(zhì)和客觀要求來看，市場經(jīng)濟是消費者主權(quán)經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的發(fā)展迎來了一個全新的消費者主權(quán)時代。各種壟斷行為不僅具有明顯排斥市場競爭的特點，而且會造成對消費者權(quán)益的侵犯，因此受到反壟斷法的禁止。為了在自由市場競爭中更好地保護(hù)消費者權(quán)益，本文試圖考察我國現(xiàn)行反壟斷法律制度在保護(hù)消費者權(quán)益方面的不足，并在此基礎(chǔ)上，借鑒國外反壟斷法保護(hù)消費者權(quán)益的經(jīng)驗，尋求方嘉的建議。
一、拷問：為什么從反壟斷的角度探討消費者權(quán)益保護(hù)
法律是事物本質(zhì)產(chǎn)生的必然關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，消費者權(quán)益保護(hù)越來越受到重視。大多數(shù)國家都制定了保護(hù)消費者權(quán)益的專門法律。消費者權(quán)益保護(hù)法和反壟斷法都以保護(hù)消費者權(quán)益為考量因素，都圍繞保護(hù)消費者權(quán)益設(shè)計了相應(yīng)的制度。然而，在國內(nèi)外，消費者權(quán)益保護(hù)法和反壟斷法并不是統(tǒng)一在一部法律中，而是獨立存在的。說明二者既有內(nèi)在聯(lián)系，又有顯著差異。
《消費者權(quán)益保護(hù)法》在現(xiàn)實市場交易中的特定市場交易行為框架內(nèi)，對消費過程中受到侵害的消費者提供直接保護(hù)。這種保護(hù)是特定的，具有事后救濟的性質(zhì)�！斗磯艛喾ā穫�(cè)重于規(guī)范市場主體的競爭行為，以確保良好的經(jīng)濟環(huán)境和秩序。同時，企業(yè)或企業(yè)為了排擠競爭對手而實施的一系列限制性競爭行為和壟斷行為，表面上看，直接受害者是其他經(jīng)營者，但本質(zhì)上或最終結(jié)果是侵犯消費者利益�？梢姺磯艛喾▽οM者的保護(hù)是迂回的。消費者權(quán)益的保護(hù)不是由《消費者權(quán)益保護(hù)法》一部單一的法律來完成的，而是由包括反壟斷法在內(nèi)的各種法律制度結(jié)合而成的一套消費者保護(hù)制度體系，通過維護(hù)市場競爭機制、規(guī)范各種市場競爭行為來起到保護(hù)消費者的作用。因此，有必要從反壟斷法的角度探討消費者權(quán)益保護(hù)。
二、考察：反壟斷視角下消費者權(quán)利救濟的困境
�。ㄒ唬〾艛嘁�(guī)制下消費者權(quán)利救濟制度“不給力”的尷尬
反壟斷法禁止非法壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者非法集中和行政壟斷。有些壟斷行為看似短期內(nèi)對消費者有利，但長期來看，可能會排擠向消費者提供相同產(chǎn)品的企業(yè)，形成寡頭壟斷局面，失去消費者的選擇權(quán)。面對各種壟斷行為，消費者權(quán)利救濟遭遇壟斷規(guī)制體系無效的尷尬局面。
1、壟斷協(xié)議的規(guī)制體系。在我國反壟斷法關(guān)于禁止壟斷協(xié)議的規(guī)制體系中，忽視了企業(yè)通過壟斷協(xié)議濫用市場支配地位，侵犯消費者權(quán)益的問題。濫用市場支配地位與壟斷協(xié)議密切相關(guān)，有些壟斷協(xié)議會導(dǎo)致濫用市場支配地位的附帶后果。所以他們對消費者權(quán)益的侵害是類似的。比如家電、航空、汽車、鋼鐵等行業(yè)，在寡頭壟斷或壟斷的情況下，進(jìn)行價格聯(lián)盟、壟斷高價或掠奪性定價——首先依靠自身的經(jīng)濟實力和市場力量，在短時間內(nèi)大幅度降低商品價格，與同行業(yè)競爭對手進(jìn)行價格戰(zhàn)，然后在同行業(yè)其他競爭對手被排除在競爭市場之外后，全面提高商品價格。
2、濫用市場支配地位監(jiān)管制度。目前，在我國反壟斷法關(guān)于濫用市場支配地位的規(guī)制體系中，對于具有合法市場支配地位的企業(yè)對消費者權(quán)益造成的損害如何規(guī)制，并沒有規(guī)定。比如我國鐵路線路的壟斷經(jīng)營就是典型的國家授權(quán)的壟斷經(jīng)營模式。在沒有相關(guān)競爭對手的情況下，這些壟斷企業(yè)很容易通過其合法的市場支配地位操縱其產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格，從而損害消費者的權(quán)益。此外，微軟和英特爾等跨國公司在中國擁有巨大的市場影響力。在計算機操作系統(tǒng)市場上，微軟憑借其知識產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位，有能力也有動機提高產(chǎn)品或服務(wù)的價格，以此來剝削消費者。
3、運營商集中監(jiān)管系統(tǒng)。中國《反壟斷法》第四條規(guī)定：“國家制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的競爭規(guī)則，加強宏觀調(diào)控，完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。”從本文中，我們發(fā)現(xiàn)中國反壟斷法中的一些規(guī)定帶有產(chǎn)業(yè)政策的色彩是不可避免的。然而，一些產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的經(jīng)營者集中與消費者權(quán)益保護(hù)不一致。比如中國的航空運輸業(yè)，國家為了促進(jìn)國民經(jīng)濟的發(fā)展，可能會制定產(chǎn)業(yè)政策對該行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)。此時產(chǎn)業(yè)政策顯示，國內(nèi)眾多大型航空公司將聯(lián)合統(tǒng)一定價，提高國內(nèi)航空運輸業(yè)的國際競爭力。國家采取產(chǎn)業(yè)政策是為了實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，這是可以理解的，但保護(hù)消費者權(quán)益也應(yīng)該是制定產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)有之意。
4、行政壟斷規(guī)制體系。在行政壟斷規(guī)制體系中，不存在政府部門利用行政權(quán)力為個體國有企業(yè)提供不公平庇護(hù)的行為規(guī)制體系。目前，中國的經(jīng)濟體制仍處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中。政府部門利用行政權(quán)力對個別國有企業(yè)進(jìn)行不公平庇護(hù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。中石油和中石化作為石油行業(yè)的雙寡頭企業(yè)，并沒有試圖創(chuàng)新和提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本。而是利用行政權(quán)力賦予的偏心，規(guī)避市場競爭，任意操縱產(chǎn)品的市場價格，造成石油公司贏不了“優(yōu)”“劣”的惡性局面。
�。ǘ┫M者權(quán)益救濟中反壟斷法律責(zé)任制度的缺失
1、反壟斷法中的民事責(zé)任制度過于簡略。我國反壟斷法第五十條規(guī)定：“經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。”雖然該條規(guī)定了民事責(zé)任，但對經(jīng)營者承擔(dān)責(zé)任的方式?jīng)]有具體規(guī)定。事實上，責(zé)任主體遠(yuǎn)不止經(jīng)營者，責(zé)任主體有很多，包括經(jīng)營者的決策者、主要實施者、行業(yè)協(xié)會主要領(lǐng)導(dǎo)及其直接責(zé)任人。這是我國反壟斷法法律責(zé)任體系構(gòu)建中責(zé)任主體相關(guān)規(guī)定的制度性缺失。另外，反壟斷法民事責(zé)任的受益人是只包括直接受害者，還是既包括直接受害者，也包括間接和潛在消費者？法律沒有明文規(guī)定。
2、反壟斷法的寬恕政策和承諾承諾制度在保護(hù)消費者權(quán)益方面存在一些問題。我國反壟斷法的寬恕政策才剛剛成型，立法者在制定寬恕政策的過程中并沒有考慮到——如何通過減免罰款的手段，在鼓勵違法者坦白違法行為的同時，保護(hù)相關(guān)消費者的合法權(quán)益？相關(guān)消費者還能獲得向非法經(jīng)營者索賠的權(quán)利嗎？關(guān)于承諾承諾制度，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一旦作出承諾承諾，有兩種法律后果：一是承諾具有法律效力，企業(yè)必須受承諾約束；第二，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)接受承諾意味著放棄對承諾企業(yè)的法律制裁，包括罰款。一方面，該制度對關(guān)聯(lián)企業(yè)具有很強的約束力，另一方面，免除關(guān)聯(lián)企業(yè)的所有法律制裁可能會使受損消費者處于無法獲得相應(yīng)救濟的尷尬境地。
三、探索：反壟斷法視角下消費者權(quán)利救濟的啟示
�。�1）完善壟斷監(jiān)管體系
首先，就壟斷協(xié)議而言，應(yīng)該制定具體的規(guī)則來規(guī)范經(jīng)營者因壟斷協(xié)議而濫用市場支配地位的行為，以避免一些壟斷競爭行業(yè)損害消費者的合法權(quán)益。針對電信等服務(wù)行業(yè)資費收取不合理、捆綁銷售、限制用戶自由選擇通信服務(wù)等問題，賦予法律公益研究中心等第三方對部分涉嫌壟斷行為的企業(yè)和部門提起訴訟的權(quán)利，以避免消費者在與運營商“爭斗”過程中單獨處于不利地位的情況。
其次，在濫用市場支配地位的規(guī)制體系中，將消費者權(quán)益保護(hù)因素作為考慮經(jīng)營者合法市場支配地位的指標(biāo)。明確排除那些不利于消費者公平交易和自主選擇權(quán)利的經(jīng)營者擁有合法的市場支配地位。對因知識產(chǎn)權(quán)獲得合法壟斷地位的自然壟斷企業(yè)和經(jīng)營者，建立長效監(jiān)管體系，在未侵犯消費者權(quán)益的前提下，嚴(yán)格審查其合法市場支配地位是否成立，降低利用其支配地位謀取經(jīng)濟利益和侵犯消費者權(quán)益的風(fēng)險。
第三，在制定具有產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)的經(jīng)營者集中監(jiān)管制度時，應(yīng)注意協(xié)調(diào)經(jīng)營者集中與以這些產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向的消費者權(quán)益保護(hù)之間的關(guān)系。將保護(hù)消費者權(quán)益作為制定產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)營者集中監(jiān)管制度的應(yīng)有之義。此外，在審視運營商的M&;A行為時，應(yīng)重點把握M&;A規(guī)模的“度”，爭取規(guī)模的“度”，讓企業(yè)在保障消費者福祉的同時實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。
此外，筆者認(rèn)為應(yīng)豐富反壟斷法中關(guān)于消費者權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，賦予消費者更多的物權(quán)。具體來說，消費者有權(quán)監(jiān)督反壟斷法的實施。僅僅依靠政府機構(gòu)監(jiān)管壟斷行為是不夠的。建立包括消費者在內(nèi)的社會監(jiān)督機制，避免或減少公共權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力濫用和權(quán)力尋租。
�。�2）完善反壟斷法律責(zé)任制度
1、完善反壟斷民事責(zé)任制度。反壟斷民事責(zé)任主體的資格不明確、模糊，受到諸多限制。民事責(zé)任制度中的請求權(quán)主體，需要明確哪些主體有資格對非法壟斷行為提起訴訟，即哪些主體有資格作為原告。在世界范圍內(nèi)，美國明確要求原告必須是直接購買者，而其他大多數(shù)國家和地區(qū)將原告資格授予間接購買者。就我國而言，有學(xué)者指出，由于法官經(jīng)驗不足，執(zhí)法資源有限，應(yīng)當(dāng)限制私人反壟斷訴訟的原告資格。但筆者認(rèn)為，反壟斷法的立法目的是保護(hù)消費者的合法權(quán)益，反壟斷法對原告資格的限制不應(yīng)違背反壟斷法的立法目的，也不應(yīng)有損于消費者權(quán)益的保護(hù)。因此，不應(yīng)將潛在消費者排除在原告資格之外，但應(yīng)盡快完善潛在消費者作為原告提起訴訟的相關(guān)規(guī)定和程序。
2、完善反壟斷法的寬恕政策和承諾制度。在實施寬恕政策或接受相關(guān)企業(yè)承諾時，決策應(yīng)考慮相關(guān)消費者的合法權(quán)益。在實施寬恕政策和接受承諾制度時，可以順利行使相關(guān)消費者的請求權(quán)，避免相關(guān)消費者因相關(guān)企業(yè)的違法行為而無法獲得救濟的情況。
�。�3）完善反壟斷法的實施
1、設(shè)立特別法院，對反壟斷私人訴訟案件擁有管轄權(quán)。當(dāng)反壟斷訴訟發(fā)生時，應(yīng)設(shè)立專門的法院對其進(jìn)行管轄。由于反壟斷法不同于合同法，通常很容易通過合同法的相關(guān)法律法規(guī)來確定一個行為是否合法。而大企業(yè)合并、濫用市場支配地位等判斷需要運用專業(yè)知識和復(fù)雜的經(jīng)濟分析，對法官的素質(zhì)要求較高。因此，有必要設(shè)立專門的法院來管轄私人訴訟案件。在這個過程中，也要注意專業(yè)法院與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系。如：法院對執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，執(zhí)法機關(guān)認(rèn)定的事實對法院的約束力。
2、引入反壟斷法后續(xù)執(zhí)法機制。賦予與反壟斷訴訟有合法利益關(guān)系的案外人向法院申請加入現(xiàn)有訴訟的權(quán)利，即借鑒美國反壟斷訴訟的后續(xù)執(zhí)行模式。后續(xù)執(zhí)行模式以反壟斷機關(guān)的決定為前置程序，在反壟斷機關(guān)先前決定的基礎(chǔ)上，由私人當(dāng)事人對被告的非法壟斷行為提起訴訟。美國的經(jīng)驗表明，反壟斷后續(xù)執(zhí)法機制在美國私人尋求壟斷侵權(quán)救濟的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。后續(xù)執(zhí)行機制可以讓消費者擺脫個別起訴的困境。我國應(yīng)該提倡這種實施方法，以提高消費者維護(hù)自身權(quán)利的積極性。
結(jié)束語
消費者主權(quán)時代的到來，給消費者權(quán)益問題帶來了極大的關(guān)注。雖然我國《反壟斷法》頒布較晚，但它將保護(hù)消費者權(quán)益作為立法目的之一，這實際上彌補了專業(yè)法領(lǐng)域?qū)οM者權(quán)益保護(hù)的不足。本文在借鑒國外反壟斷法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從反壟斷法的角度對進(jìn)一步完善和完善消費者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了粗淺的探討，并提出了初步設(shè)想。當(dāng)然，本文的研究還不夠深入，對于一些系統(tǒng)的創(chuàng)建也沒有系統(tǒng)，這是作者未來的方向。筆者深信，在消費者主權(quán)時代，中國的《反壟斷法》將不斷完善，消費者權(quán)益將得到更好的保護(hù)。
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